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土地违法主体“下移” 谁搅动土地“农转非”暗流?

2008/2/14 9:28:05 [稿源:半月谈] [作者:] [编辑:刘渝渝]
   土地违法主体“下移”、“基层化”

    一个时期以来,一些地方农村集体建设用地数量剧增,农村集体建设用地非法入市,撬动着我国土地宏观调控的“闸门”,形成了一股违法提供建设用地的暗流。违法批地等土地违法违规行为的主体,已由地(市)级政府“下移”,在 县、乡(镇)政府甚至基层村组织大面积“开花”。擅自以村组织的名义改变农村集体建设用地的性质和用途,在一些地方已经成为违法供给建设用地的主渠道。

    同为“以租代征”,形式却是花样翻新。有的是搞“标准厂房”和配套设施向社会出租;有的是村级组织与外来投资者以“合作经营”的方式、名义擅自占用农地搞非农建设;还有一些乡镇政府和村级组织,利用“旧村改造”多盖一些住宅向社会出售或出租;有的村级组织擅自占用农地,兴建住宅向社会出售或者是“以租代售”。

    华北某市,到2006年底,由村组织自行“审批”非农用地达5万多宗、480多平方公里,分别占全市乡村企事业用地宗数的77%和面积的67%。

    根据历年利用卫星遥感技术监测执法检查的实际数据估算,目前被监测城市每年新增建设用地95%以上属于农村集体农用地。而在新增建设用地中,违法占用农村集体农用地的宗数、面积以及耕地面积,几乎都在50%以上。

    针对农用地非法转为建设用地蔓延之势,不久前下发的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》,前所未有地强调五个“严格”:严格执行土地用途管制,严格规范使用农村集体所有土地进行建设,严格控制农村集体建设用地规模,严格禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地的违法违规行为,严格土地执法监管。

    “小产权房”踩上了18亿亩耕地的“红线”

    从北京通州张家湾镇土桥站往东行5公里内,欣桥家园、太玉园、祥和乐园3处“小产权房”,赫然在目。在北京、上海等部分大城市居民看来,由于房价高涨,加上城市中心区域污染严重,在远郊地区事实上非法的“小产权房”,就成为一个相当不错的选择。许多“小产权”房主对国家严打“小产权房”的态度十分不满。

    其实,所谓“小产权房”就是没有产权,占用的就是“农转非”的农村集体用地。去年12月,国务院常务

    会议以及国土资源部重申禁止城市居民购买所谓“小产权房”。除了违反土地管理法律法规之外,“小产权房”踩上了18亿亩耕地的“红线”。

    专家指出,“小产权房”折射出来的,是吃饱肚子与改善居住环境间的矛盾,经济发展与粮食安全间的艰难选择,以及过高的商品房价格与群众买不起房的无奈选择。

    土地涨价“归农”还是“归公”

    国家土地督察北京局最近一项问卷调查发现,73%的农民愿意或比较愿意以“以租代征”形式出租土地。在西安的城乡接合部,甚至发生了农民拒绝接受退还土地的情况,因为种地收入、征地收入,远比不上“以租代征”的好处。

    随着市场经济不断发展,土地价值不断升高,农民土地一旦被征,依照法律规定只能一次性领取征地补偿费。“以租代征”比搞种养业收益好,还保持土地所有权。这种非法用地一旦发生纠纷,不仅没有法律依据,而且本身就构成违法行为,被损害的只能是农民长远利益。但是,所谓“农民长远利益”如果脱离了农民的现实利益,就成为空洞的说教。

    事实上,对农用地转为建设用地的增值收益是归社会所有还是归原土地所有者所有,是如孙中山先生所说“涨价归公”,还是如近年许多学者倡导的“涨价归农”,始终没有实践上的共识。

    1999年土地管理法实施,当年国土资源部就在安徽芜湖等地方进行了农村集体土地建设用地流转的试点;2004年,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对集体土地流转问题进行了第一次界定:在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。2007年10月1日实施的物权法,一个亮点就是高度重视对农民权益的保护,前所未有地将与农民的生产、生活关系最为密切的两项权利,即农村土地承包经营权与宅基地使用权第一次明确地规定为物权,有力地保护了9亿农民最基本的财产权利。

    从根本上解决农村集体用地“农转非”问题,不能对农民态度毫不在意。在我国工业化、城市化进程中,必须正视农民的诉求,让农民分享城市化红利,为农地流转创造条件。

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