■城镇化·乱象与寻路（上）

　　编者按 城镇化在过去30多年的中国经济增长中功不可没。如今，它正进入“第二季”，背负着让部分农民真正变为市民、带动中国经济进一步升级的重要使命，受到全社会史无前例的关注。

　　任何激荡的时代变革，总是伴随着不确定性和艰难探索。历史惯性的力量如此强大，我们看到，各地城镇化仍然难抑制大跃进的冲动，而土地制度和户籍制度的变革之路依然布满荆棘。城镇化向何处去？种种路径之争一直存在。有些争论正逐渐形成共识，有些争论仍将长期伴随着城镇化的历史进程。

　　在十八届三中全会召开之前，本报推出“城镇化·乱象与寻路”系列深度报道，以探究城镇化的现实困境和发展路径，敬请关注。

　　十八届三中全会定于11月召开，各方普遍预计城镇化将成为会议重点，而几经修改的全国城镇化发展规划也呼之欲出。中国城镇化——这场全球最大规模的人口迁徙，有望进入加速推进期。

　　然而，相对于中央强调新型城镇化要以“人的城镇化”为核心，不少地方仍旧陷入“重物轻人”的误区，城镇化“大跃进”中暴露出诸多问题。记者从多地调研了解到，很多地方借着城镇化的名义“圈地造城”，急于求成地改变城市面貌，结果演变成单纯的争项目、上工程，一些房地产开发商也大举涌入中小城市占地，地方债务风险和中小城市房地产泡沫问题令人担忧。

　　冒进　地方热衷“造大城”“建新城”

　　一些专家认为，我国城市规划缺乏想象力和品位，动辄想成为“东方小巴黎”、“中国威尼斯”，千城一面，没有一点自己的特色。如果各地沉迷于“特大城市”等城市扩张路径之中，极有可能走上以前的老路。

　　“摊大饼”，这是对以往城市规划和建设最常见的形容。近年来集中爆发的“大城市病”并没有影响地方政府将城市摊大的决心，“特大城市梦”仍见诸于多地新型城镇化规划之中。一些地方打着推进城镇化的旗号，纷纷打造新城建设模式，并且有愈演愈烈之势。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组近期对12个省区的调查显示，12个省会城市规划建设55个新城新区，平均一个城市要建4.6个；144个地级城市规划建设200个新城新区，平均每个地级市1.5个。

　　记者调研发现，当前城市规划发展中有三大问题突出。

　　一是定位过高。大型城市规划建设国际大都市、国家中心城市；省会城市提出建设国际化城市，大区域中心城市；一些中型城市也提出建设省内中心城市，或者区域金融中心、教育中心、文化中心。

　　二是速度过快。一些城市体量不大，胃口不小，希望借新型城镇化的大好机遇实现“弯道超车”，“后发赶超”，却没考虑自身的“消化能力”。贵州一个县级市，在建的房地产开发面积达到1000万平方米，可以提供超过10万套住房，而目前市区总人口才30万出头，消化现有住房的周期就超过15年。

　　三是用力过猛。广东某县级市，自然风光优美，出于整体规划的考虑，上级政府规划部门一直将其规划为生态屏障，其中大部分划为生态用地，限制工业开发。而记者走访发现，该市近期却提出，“不能有了生态没了经济”，希望将上级规划部门核准的旅游度假开发区容积率提高三倍。江苏某镇，政府财力不足，征地速度却不降，直接给农民打白条，言称征地补偿“过两年再给”。

　　深圳大学管理学院教授肖俊表示，城镇化离不开政府规划，但定位过高、速度过快、用力过猛的问题，根源是政府行政过度驱动，部分地方政府对城市发展规律和经济发展规律没有很好的认识，主观决策意识浓厚，缺乏必要约束和科学民主决策机制。

　　记者在贵州黔东南某市发现，由当地政府主导，在一座山上规划建设了一个商业城，320栋数百平方米的民族风格三层小楼密密麻麻排列在蜿蜒的盘山路上，还分了不同区域，有的规划卖茶、有的区域卖民族银饰、有的区域做餐饮。当地政府负责人表示，政府出全资，希望打造成民族风情文化园，总投资额“八九亿元”。

　　一位房地产业内人士对《经济参考报》记者表示，像政府这样“造城”，想法很好，但难度太大。“三四公里长的盘山商业街，就两个车道，车多了怎么办？这么远的山路，没车的市民怎么上去？连卖什么都规划，有没有市场？如果是我们这样的市场机构，肯定会在前期对人流和来客量做深入调查。”

　　广东省建筑设计院原院长何锦超认为，有些城市的领导气魄很大，几亿资金投入，其实钱都是纳税人的，花钱有没有走完法定决策程序？用行政代替市场，可能造成很大的投资风险和资源浪费，也扭曲了城镇化发展的方向。

　　隐忧　三四线城市泡沫激增

　　在一二线城市房地产开发趋于饱和的情况下，一些大型房产商开始转战三四线城市。在雄厚资金实力的支撑下，一些三四线城市迅速进入“大盘时代”，以高档住宅社区、城市综合体为代表的新城新区建设如火如荼。

　　作为一个环境优美的三线城市，滨海城市烟台近年来吸引了大批房产巨头的目光。从2008年开始，万科、保利、招商、金帝、龙湖等大型房产商相继涉足烟台。目前，已有10多家在全国拥有100万平方米以上开发量的地产商在此圈地开发，其中龙湖地产在养马岛对岸区域的葡醍海湾项目占地8500亩，从2011年开始规划开发期长达十年，计划投资500亿元，拟在一片沿海滩涂上打造一座现代新城。

　　记者近日在烟台市芝罘区梁家居民区看到，随着两个村落的陆续搬迁，一个由万科投资的以住宅为主的高档社区正在崛起。据烟台万科御龙山项目工程师董敏介绍，万科于2009年进入烟台市场，目前在烟台有开发5个项目。

　　在外来开发商大兴土木的同时，烟台本土的大型房企也不甘寂寞。在清泉寨南侧，山东祥隆企业集团正在开发建设万象城项目。据万象城商业管理公司经理鲍四旺介绍，这一占地58万平方米的项目是一个包括商业与住宅的城市综合体项目，公司成功吸引香港新世界百货入驻。2008年10月开工建设，预计今年10月完工，计划投资50亿元。

　　烟台市建筑节能与城市房地产综合开发管理办公室产业科科长王强认为，大企业参与城镇化建设完全是利益驱动。从烟台来看，大型房企绝大部分是自己来的，这得益于烟台依山傍海的自然禀赋。万科2009年进入烟台，经过十几轮竞价才拍得海云台住宅项目，完全不是靠地方政府主动去招商。

　　记者注意到，这些房产商的进入，恰好解决了一些城市旧村改造对资金的巨大需求，从而也得到了当地政府大力配合与支持。比如，被称作“史上最难”的拆迁工作多由当地政府来做，开发商只管开发建设。

　　目前，房地产企业已成为各地新城建设的主力军。而三四线城市，依靠“低地价、造人气、造新城”的城镇化冒进，带来的一大隐患就是房地产市场过剩，尤其是三四线城市泡沫越造越大。根据国家统计局数据，2012年，我国房地产企业房屋竣工面积99425万平方米。

　　中国指数研究院调查表明，三四线城市已出现供应过剩的风险。2010年—2012年，调查的61个三四线城市中60个供销比小于1，商品房供应量相对较大，市场消化能力不足，供过于求态势显著。

　　福星惠誉地产公司副总经理姚泽春说，中小型城市的泡沫甚至比一二线城市还要严重。一线城市消费能力很强，国家限制很严格。中小城市的泡沫在拼命吹，为拉动GDP，很多地方在新城建设中大量圈地盖房。这些新城虽然地价较低，但位置较为偏僻、基础设施配套不足，因此很多开发商都乐于上大盘、超大盘项目，上百万方的楼盘比比皆是。房地产泡沫破裂，最先触及的将肯定是热衷造城、大干快上的各类三四线城市。

　　风险　盲目建设或现“债务黑洞”

　　专家提醒，目前一些地方政府“押宝”城镇化，地方融资平台的主要抵押靠土地，还债付息靠卖地，一旦新城成空城、土地出让断续，极有可能出现地方债危机。

　　楼盘住宅盖起来了，但销售率和入住率偏低，成为当前一些二三线城市新城建设的普遍现象，也给当地带来巨大财务风险。

　　比如在湖北省某地级市规划占地近40平方公里的新城中，各类已建或在建楼盘林立，新城区内的大洋五洲、和昌国际城两大楼盘均为近百万方的大型小区。这些小区已基本建成，销售中心却人烟稀少，大部分房屋没有装修入住。

　　销售人员告诉《经济参考报》记者，除少数被行政单位集体订购外，其余房源销售并不乐观，部分楼栋的销售率仅有50%，有的甚至更低。市民杨先生表示，这里只看见有人建房，没有看到人装修入住。“这里原是一片大山，谁会来这么偏僻的地方买房？”

　　业内人士表示，很多地级市财政收入只有数十亿元，但新城面积都相当于地级市，建设周期多在8年—10年，投资额在300年—500亿元。虽然新城建设融资途径多，但是土地抵押贷款依然占大头，一旦房地产市场不景气，土地出让金或抵押贷款下降，新城建设就陷入停滞甚至荒废。

　　各地主要依靠土地抵押、银行贷款进行的新城建设容易形成“债务黑洞”，潜藏着不小的财务风险和压力。审计署日前公布的36个地方政府本级政府性债务审计结果显示，部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额增长，但土地出让收入增幅下降，偿债压力加大。2012年底，4个省本级、17个省会城市以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。

　　华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰认为，为推进新城建设，解决资金问题，很多城市纷纷成立投融资平台，其抵押资产主要是土地资源，或者以土地“白送”方式引进开发商“造城”。然而土地财政的透支危及着新城可持续发展，为新城建设埋下一颗“不定时炸弹”。“这些融资平台的土地资源卖光了怎么办？带来的直接后果就是地方政府债务负担加剧，风险放大，为地方今后可持续发展背上沉重包袱”。

　　据了解，目前新一轮大规模政府债务审计正在各地抓紧进行。有专家表示，随着地方政府债务进入集中还债高峰期，应关注地方政府偿债风险。一些地方既要借新债还旧债，又要借债搞新投资，债务总量明显增加。很多地方政府担心银行不再贷款，而银行担忧地方政府无力偿债。